Barcelona Metropolis

Pasar del relato a la gestión será el cambio de escala imprescindible para acercar al máximo la oferta a la demanda de vivienda. Con la eficiencia que tiene que presidir toda acción de los poderes públicos, el objetivo debe ser la producción masiva. Y esto únicamente será posible acortando los plazos de la gestión urbanística del suelo y con una colaboración público-privada, dotada de control y tutelas permanentes pero sin prejuicios.

El Plan Director Urbanístico Metropolitano (PDUM), aprobado inicialmente, se plantea y se autodefine como un plan de oferta. Trabaja sobre varias hipótesis de crecimiento de población en el área y la región metropolitanas (AMB y RMB) en los horizontes 2050 y 2060, y sobre otras asociadas a potenciales necesidades de nuevas viviendas, pero estableciendo como una de las bases del modelo territorial la limitada capacidad de la oferta en cuestión[1].

Las siempre recomendables referencias contextuales son aún más evidentes en esta ocasión por la relación jerárquica entre el Plan Territorial Metropolitano de Barcelona y la región como objeto de planeamiento, y del PDUM, con el área. Más allá de esto, las mencionadas hipótesis se han elaborado —o al menos así se perciben— como una unidad de estudio segregada territorialmente en dos ámbitos funcionales, con el objetivo de que la demanda que no se pueda satisfacer en el ámbito del PDUM se entienda como natural que quede satisfecha en el de la región.

Podría plantearse la duda de si el modelo elegido es el más adecuado, en la medida en que no será capaz de dar respuesta en su ámbito al que se considera uno de los principales problemas de nuestra sociedad. Y si, en consecuencia, debería reformular o, al menos, reajustar ciertos índices y parámetros, para que la cantidad de nueva vivienda insatisfecha dentro del AMB sea menor. Pero no es este el objeto central de nuestra reflexión; solo ayuda a señalar la importancia de la escala a la hora de abordar este problema. Así, es ampliamente compartida la idea de que es necesaria una escala territorial que rebase los límites municipales para poder resolver los desequilibrios entre la demanda de vivienda y el suelo disponible para producirla. No ya en la globalidad del área, ni entre el conjunto del continuo construido y el resto, sino entre municipios vecinos, reduciendo la escala. Y entre el área y la región, si la ampliamos.

Esta cuestión relacionada con la escala y la masa crítica necesaria para determinadas operaciones fue una de las razones que propició la creación de Habitatge Metròpolis Barcelona (HMB, SA)[2], que se presenta como “la primera sociedad mixta de vivienda de alquiler asequible de España”, y que, a escala territorial, añadió dos componentes relacionados y suficientemente relevantes: los recursos financieros y el tipo de gestión.

La financiación, el problema clave

A lo largo del tiempo, los ayuntamientos de cierta dimensión y algunas administraciones supramunicipales se han dotado de instrumentos específicos para la producción de vivienda; a menudo, reduciendo el concepto de producción al de construcción, por ausencia de una estrategia y, sobre todo, de una gestión conjunta de las actuaciones relacionadas con la obtención y la gestión de suelo. Más allá de estas disfunciones —separar la gestión del urbanismo de la de la vivienda no es poca cosa—, a la hora de ampliar el parque de vivienda protegida estas empresas públicas —es decir, las propias administraciones— se enfrentan al problema clave de la financiación (por más que a menudo olvidemos que la responsabilidad de la vivienda es autonómica).

Este aspecto, siempre importante, cobra aún más relevancia cuando se dan dos circunstancias a la vez: por un lado, la decisión ampliamente compartida de ampliar el parque público básicamente por la vía del alquiler y, por el otro, las limitaciones especiales de endeudamiento de las administraciones locales. La primera implica mayores cantidades de inversión a largo plazo, que acaban siendo imposibles de abordar por parte de las administraciones municipales. Es por eso que la experiencia de HMB se ha planteado también como un ejemplo de colaboración público-privada (CPP), en que la aportación pública del suelo reduce sustancialmente o hace innecesaria la aportación de financiación, asumida por los privados, que la recuperarán a medio y largo plazo a través de los alquileres.

Pero me atrevería a subrayar que la vertiente más innovadora no reside en la colaboración en sí, en su técnica, conocida desde hace tiempo, sino en deshacer una polarización teñida de prejuicios que muchas veces se ha debatido entre la desconfianza absoluta y la rendición incondicional. Encontramos, por un lado, una visión más militante en la reducción simplista del mercado, que abandera la sustitución de la Administración en todos los ámbitos con trascendencia económica por parte de las fuerzas que supuestamente lo configuran y autorregulan. Para estos agentes, la colaboración público-privada se entiende muy a menudo como la entrega de los recursos económicos a sus únicos y legítimos, si no dueños, usufructuarios naturales —destacando la P de privado—. En el lado opuesto, la CPP ha sido rechazada por quienes de una manera especular, desde la P de público, ven en el sector privado a un depredador con el que es mejor no tratar.

La C de colaboración

En el fondo, ambos posicionamientos rechazan la complejidad de una relación que, en contra de lo que muchas veces se cree, no termina con la adjudicación concesional[3]—cuando este es el mecanismo administrativo—, sino que apenas comienza con este acto, ya que la verdadera CPP pone el acento en una C de colaboración que implica una relación continuada en el tiempo sobre objetivos claramente definidos. Con intereses diferentes, por supuesto, pero complementarios, donde la Administración tiene la responsabilidad de ejercer el control y tutela de todo el proceso a lo largo del tiempo. Y más cuando el objeto de la colaboración son viviendas de alquiler sometidas a un régimen de condiciones de acceso, mantenimiento y precio que se modifican a lo largo del tiempo, y que condicionan la continuidad y la renovación de unos inquilinos con unas situaciones personales que, con sus cambios, también intervienen de forma relevante.

Estos párrafos no son un excurso, sino que pretenden evidenciar otras escalas que deben añadirse a la territorial: la escala financiera y, indisolublemente vinculada a esta, la escala de gestión. Y si hablamos de financiación y gestión en relación con la producción de vivienda pública, nos ponemos indefectiblemente ante lo que debe presidir toda acción de los poderes públicos: la eficiencia[4].

Porque no se trata tan solo de dar respuesta a la gran demanda de vivienda ampliando la oferta en unas cantidades significativas, sin las limitaciones inherentes a la capacidad de inversión directa de las administraciones municipales, sino de hacerlo sacando el máximo provecho de los recursos disponibles. Dado que estos recursos tienen básicamente forma de suelo, se trata de acortar los plazos de la gestión urbanística dentro de una estrategia que debe tener el nuevo parque de vivienda pública como uno de los horizontes prioritarios y que, en consecuencia, no puede ser ajena a los mecanismos para financiarlo. Así, los mecanismos de colaboración —desde los formatos del derecho de superficie o la concesión administrativa hasta la constitución de sociedades mixtas— deben estar presentes en las estrategias en cuestión para conseguir unos objetivos de producción masiva de vivienda y para, al menos, acercar al máximo la oferta a la demanda. Porque este era el objetivo, ¿no? Dar respuestas al problema de la vivienda.