Governança metropolitana: models i elements clau

Il·lustració © Ana Yael Zareceansky. Una persona llança una xarxa de pescar. La xarxa és un mapa de ciutats.

El govern de les àrees metropolitanes és una qüestió recurrent en l’agenda política. No existeix una fórmula única atès que cada metròpoli té, per raons històriques i polítiques, les seves particularitats. El debat sobre quin model cal aplicar és sovint polèmic perquè entren en conflicte ideologies, interessos i maneres diverses de concebre l’espai metropolità. Per abordar la governança metropolitana cal una visió compartida de tots els actors implicats.

Segons el darrer informe de Nacions Unides, el 55 % de la població mundial viu actualment en àrees urbanes, i es preveu que aquest percentatge arribi al 68 % l’any 2050. A Europa, la població urbana representa el 75 % de la població total. Així doncs, assumptes tan importants com ara la cohesió social o la lluita contra el canvi climàtic esdevenen reptes a escala urbana i metropolitana. L’aprovació de l’Agenda 2030 i dels Objectius de Desenvolupament Sostenible (2015), com també de l’Agenda Urbana mundial i europea (2016), posen de manifest la rellevància de la qüestió urbana. El govern de les àrees i regions metropolitanes és un tema recurrent en l’agenda política. Com apunten nombrosos documents i treballs acadèmics, com els de Heinelt i Kübler (2005) i el de Ciutats i Governs Locals Units (CGLU, 2016), hi ha múltiples models de governança metropolitana i no hi ha una fórmula adequada per a tots (cap one-size-fits-all).

En efecte, cada metròpoli té, per raons històriques i polítiques, les seves particularitats i forma de governança. No obstant això, podem diferenciar quatre models principals de governança metropolitana en funció del seu grau d’institucionalització (OCDE, 2015; i Tomàs, 2017), és a dir, segons el tipus d’arranjaments institucionals realitzats:

1. En un extrem, hi ha governs metropolitans o estructures creades expressament per afrontar els reptes metropolitans: a un nivell —després de la fusió de municipis o amb una designació de “ciutat metropolitana” (Toronto, Tòquio)— o a dos nivells —mantenint els municipis però amb un grau de coordinació metropolitana (Lió, Mont-real, Portland).

2. En l’altre extrem, models poc institucionalitzats basats en la cooperació voluntària de municipis, ja sigui a través d’una mancomunitat o associació de municipis o mitjançant la planificació estratègica (Poznan, Amsterdam).

3. Amb un grau mitjà d’institucionalització, hi ha agències metropolitanes sectorials —per gestionar o planificar un sol servei com el transport públic, el medi ambient, la policia, etc. (València, Bilbao, Nova York).

4. I, finalment, el model de coordinació vertical, en el qual les polítiques metropolitanes no es realitzen per un ens específicament metropolità sinó de facto per altres àmbits de govern que ja existeixen —una regió, una província, un comtat, etc. (Madrid, Copenhaguen, Berlín).

A la pràctica, els models de governança metropolitana varien segons la tradició de cooperació, les aliances polítiques, les relacions entre àmbits de govern i la configuració local dels actors públics i privats. Aquests equilibris modulen el tipus de governança, que evoluciona amb el temps. Hi ha molts exemples d’aglomeracions que tenen un model de governança metropolitana més o menys institucionalitzat segons les etapes: de govern metropolità es passa a agències sectorials, d’un pla estratègic a la cooperació entre municipis, etc. Un bon exemple d’aquesta evolució és Barcelona: l’abolició de la Corporació Metropolitana de Barcelona va donar lloc a la creació de diverses agències sectorials, convivint en el tram final amb un exercici de planificació estratègica a escala metropolitana i culminant l’any 2010 amb la creació de l’Àrea Metropolitana de Barcelona.

A partir del cas europeu, es constata que en la majoria d’àrees metropolitanes hi ha fragmentació institucional i que prevalen els models amb un grau mitjà d’institucionalització; els governs metropolitans forts i l’associació voluntària de municipis són minoritaris. Aquesta tendència es pot extrapolar als països de l’OCDE, on el 51 % de les àrees metropolitanes compta amb algun tipus d’ens metropolità però sense capacitat de regulació, i només el 18 % té autoritats metropolitanes amb poders (OCDE, 2015). Malgrat tot, a Europa en els darrers cinc anys s’han creat, a iniciativa estatal, nous governs metropolitans amb poders limitats —per exemple a França, Itàlia, Anglaterra, Portugal o Polònia. Aquest no és el cas espanyol, on la capacitat de crear institucions metropolitanes és competència de les comunitats autònomes. En aquest context, Barcelona és l’única àrea metropolitana que existeix formalment.

Quatre qüestions clau

En qualsevol cas, tots els models de governança han de tractar quatre qüestions clau: les competències, el finançament, la representació democràtica i la participació ciutadana, i les relacions multinivell (horitzontals i verticals). A continuació analitzem breument cadascun d’aquests punts.

En primer lloc, com subratlla la Declaració de Mont-real sobre les àrees metropolitanes —aprovada l’octubre de 2015 en el marc dels treballs preparatoris d’Habitat III—, no hi ha un reconeixement polític de les àrees metropolitanes: aquestes no tenen les competències necessàries per poder donar resposta als reptes urbans. En efecte, en la majoria de casos les seves competències són relatives a les hard policies (urbanisme, transport públic, infraestructures, medi ambient), mentre que les relacionades amb les soft policies (educació, sanitat, serveis socials, desenvolupament econòmic) són menys freqüents. A més a més, es tracta en la majoria de casos de competències compartides amb altres nivells de govern (local, regional o estatal). Un altre element clau de la governança metropolitana és el caràcter vinculant o no de les decisions preses; per exemple, el fet que les accions fixades per un pla d’urbanisme metropolità siguin obligatòries per als municipis o no. Sense aquest caràcter exclusiu i vinculant és molt difícil poder aportar solucions a una escala metropolitana.

Il·lustració © Ana Yael Zareceansky. Una clau de gorja. En l'extrem de les dents, hi penja una xarxa. En l'altre extrem, sobre cap de la clau, hi ha una persona diminuta de peu. © Ana Yael Zareceansky

En segon lloc, el finançament determina en gran mesura el marge d’autonomia. No només en relació amb els recursos materials (la quantitat), sinó respecte a la font d’aquest finançament (propi o per altres vies). Un dels problemes de les àrees metropolitanes és la insuficiència de recursos financers per poder afrontar els reptes urbans. Així, hi ha poca autonomia fiscal, ja que la major part de recursos són transferències d’altres àmbits administratius i sovint amb caràcter finalista (per prestar un servei en concret). A més, poques àrees metropolitanes compten amb instruments fiscals per poder desenvolupar polítiques inclusives i basades en la sostenibilitat i la solidaritat (com el tax-base sharing o redistribució fiscal en el territori metropolità) (Slack, 2017).

En tercer lloc, hi ha la qüestió de la representació democràtica i la participació ciutadana. Les ciutats tenen tres dimensions: urbs (el medi físic), polis (les institucions polítiques) i civitas (la ciutadania) (Capel, 2007). Aquestes es troben en decalatge, ja que en la majoria de casos no existeixen institucions representatives en un territori més ampli que el municipi de residència, en un espai metropolità on la gent desenvolupa la seva vida quotidiana. En alguns (pocs) casos, les àrees metropolitanes disposen de governs metropolitans, d’elecció directa i indirecta. En general, predominen els models d’elecció indirecta, en què els alcaldes i regidors formen part de l’estructura metropolitana com a representants del municipi on han estat elegits (com a Barcelona, i també a les estructures metropolitanes italianes, portugueses i franceses). A Europa els exemples d’elecció directa a escala metropolitana són escassos i tenen característiques diferents: en alguns casos es fa l’elecció directa de l’alcaldia (Manchester i Liverpool), en altres de l’assemblea (Stuttgart) o d’ambdues (Londres i Hannover). L’àmbit metropolità no destaca per una major participació electoral sinó que se situa en la línia de la participació a escala municipal, que, segons el context (en especial a Anglaterra), és molt baixa (Tomàs, 2018).

Finalment, el darrer element clau fa referència a com se situen les àrees metropolitans en un entorn de governança multinivell, on hi ha relacions horitzontals i verticals. En efecte, les aglomeracions urbanes s’han erigit com a actor polític que teixeix les seves pròpies xarxes internacionals, com Metropolis (Associació Mundial de les Grans Metròpolis), CGLU (Ciutats i Governs Locals Units), Medcities (Xarxa de Ciutats de la Mediterrània) o EMA (Autoritats Metropolitanes Europees). Aquest intercanvi d’experiències i de bones pràctiques pot servir per estimular polítiques en altres àrees urbanes, i també percebre la problemàtica metropolitana a escala mundial. En les relacions horitzontals cal tenir en compte també de quina forma es relacionen les autoritats locals i metropolitanes amb el sector privat. Per exemple, el desenvolupament de sectors com el turisme o les smart cities posa a prova la capacitat de governança metropolitana. En aquest sentit, i relacionat amb el punt anterior, hi ha dues interpretacions de les oportunitats de l’àmbit metropolità per millorar la democràcia. Segons una visió pessimista, la major implicació del sector privat en les polítiques metropolitanes comporta una menor transparència i rendiment de comptes. Segons una lectura optimista, l’obertura de la presa de decisions a altres actors (públics i privats) i la introducció de mecanismes participatius representen una oportunitat per implicar la ciutadania i millorar la qualitat de la democràcia.

A part de les relacions horitzontals (amb altres metròpolis o actors), la governança de les àrees metropolitanes es veu afectada per les relacions verticals, és a dir, per les relacions amb altres nivells de govern (regional, estatal). En aquest sentit, és important la consideració política i jurídica del municipi o de l’àmbit metropolità: si és un àmbit de govern important (amb competències i finançament), si té un paper destacat en la política del país (participació elevada en les eleccions), etc. Per entendre les relacions verticals, també és clau el pes de l’aglomeració en el conjunt de la regió o país (segons la seva estructura política, més o menys descentralitzada). En efecte, la creació d’institucions metropolitanes amb forts poders (autonomia jurídica i fiscal) i legitimitat democràtica (elecció directa dels seus representants) no es realitza en el no-res, sinó en una estructura política ja existent. La raó principal per la qual no es creen governs metropolitans poderosos és la resistència política que genera aquest tipus d’intervenció, tant per part dels municipis com per altres àmbits de govern ja existents, com les províncies, les regions o el mateix govern central. Pocs governs s’atreveixen a crear autoritats metropolitanes que agrupin la major part de la població del país i/o que siguin la seva capital. En els casos en què s’ha fet, se les ha dotat de poders limitats (de gestió, execució i planificació) en camps molt concrets (sobretot el transport, el medi ambient, l’ordenament del territori i el desenvolupament econòmic). Per aquesta raó, les estratègies cooperatives i en forma de xarxa apareixen sovint com una opció més factible políticament.

Una visió compartida

En resum, la governança metropolitana comprèn aspectes molt diversos: l’encaix de l’àmbit metropolità en l’estructura politicoadministrativa de la regió o del país; el paper dels municipis i dels seus líders polítics, o la cooperació entre els diversos actors de l’àrea metropolitana (administracions, empreses, universitats, ciutadania, associacions, etc.). El debat i l’aplicació de models de governança són sovint polèmics, ja que entren en conflicte ideologies, interessos i maneres diverses de concebre l’espai metropolità. La governança metropolitana passa per saber crear una visió compartida de tots els actors implicats. Sovint, el fracàs o l’èxit de les diverses fórmules de governança s’entén per les actituds dels representants metropolitans i passa per la voluntat de cooperar i de trobar un mínim comú denominador a favor de l’interès general. En definitiva, per poder encarar els reptes urbans del segle xxi són elements clau tant la cooperació a escala metropolitana com la dotació de les eines institucionals, polítiques i financeres necessàries.

 

Referències bibliogràfiques

Capel, H. (2007). “El debate sobre la construcción de la ciudad y el llamado ‘Modelo Barcelona’”, Scripta Nova XI (233), 15 de febrer de 2007.

CGLU (2016). GOLD IV Report: Co-creating the urban future. Edition 2016.

Heinelt, H.; Kübler, D. [dir.] (2005). Metropolitan Governance: Capacity, democracy and the dynamics of place. Londres, Routledge.

OCDE (2015). Governing the City. París, OECD Publishing.

Slack, E. (2017). “How Much Local Fiscal Autonomy Do Cities Have? A Comparison of Eight Cities Around the World”. IMFG Perspectives Paper, 19. Toronto, Universitat deToronto.

Tomàs, M. (2018). “Els governs metropolitans d’elecció directa. Reflexions per a l’Àrea Metropolitana de Barcelona”, Revista Papers, 61: 52-59.

Tomàs, M. (2017). “Explaining Metropolitan Governance. The Case of Spain”, Raumforschung und Raumordnung, 75 (3): 243–252.

Publicacions recomanades

  • Llibre: Mariona Tomàs. Penser métropolitain? La bataille politique du Grand Montréal. Presses de l’Université du Québec, 2012.Penser métropolitain? La bataille politique du Grand MontréalPresses de l’Université du Québec, 2012.
  • Llibre: Mariona Tomàs. Governar la Barcelona real: Pasqual Maragall i el dret a la ciutat metropolitana. Fundació Catalunya Europa, 2017Governar la Barcelona real: Pasqual Maragall i el dret a la ciutat metropolitanaFundació Catalunya Europa, 2017