Barcelona Metropolis

L’emergència sanitària i social produïda per la crisi de la covid-19 ha significat un gran repte per a la gestió pública municipal a Barcelona. L’experiència de la crisi a l’Ajuntament n’ha mostrat les debilitats, com ara la limitada transformació digital de l’Administració pública, però també les fortaleses, com la capacitat d’anticipació, la formació de lideratges col·lectius i distribuïts, o la col·laboració amb altres agents per aconseguir un objectiu comú.

Els governs locals han esdevingut fonamentals a l’hora de mitigar els efectes de la pandèmia de la covid-19 per la seva proximitat a les necessitats de la comunitat i el seu coneixement del territori (vegeu “The territorial impact of COVID-19: Managing the crisis across levels of government”; OCDE, 2020). Han contribuït decisivament a reduir la propagació del virus, a garantir els serveis públics essencials tenint en compte les diferències i desigualtats socioterritorials, i a planificar i executar alhora les mesures de recuperació més ben ajustades a la realitat de cada municipi. Aquest ha estat un treball sovint silenciós, sempre darrere del protagonisme del Govern central i de les comunitats autònomes.

La reacció de l’Estat espanyol va ser tardana, una vegada detectada la transmissió comunitària a Itàlia, com va ser a la resta de països europeus i de la mateixa Unió Europea. En aquest context, l’Ajuntament de Barcelona va reaccionar amb agilitat i fins i tot amb anticipació. La resposta municipal de Barcelona va començar el 26 de febrer, quan l’Ajuntament va crear el Comitè de Coordinació i Seguiment del Pla de Contingència de la covid-19. L’aprovació del Decret d’Alcaldia, l’11 de març, que activava la preparació dels plans de contingència, es va fer dos dies abans del Reial decret que declarava l’estat d’alarma. Entre les mesures urgents empreses, cal destacar l’habilitació dels pavellons Salut: el dimecres 25 de març es creava l’equip per fer-ho possible i el diumenge 29 ja s’inaugurava, equipat i operatiu, el primer pavelló annex a l’hospital de la Vall d’Hebron.

L’Ajuntament de Barcelona va anunciar un total de 176 actuacions al llarg de la primera onada de la pandèmia, fins a finals de juliol de 2020. Mentre els serveis sanitaris acaparaven l’atenció social i mediàtica, l’Ajuntament va haver d’actuar especialment en els àmbits de serveis socials (23% de les actuacions); educació, cultura i esport (19%); economia, comerç i turisme (19%). L’objectiu primordial era mitigar la propagació de contagis, però també ajudar els col·lectius i sectors més afectats per les mesures de control de l’epidèmia. Per complir aquests objectius es van haver de reordenar i generar nous serveis públics, tot garantint la seguretat dels mateixos treballadors i treballadores municipals i de les empreses i entitats col·laboradores.

L’emergència ha significat un gran repte per a la gestió pública municipal. N’ha mostrat les debilitats, com ara la limitada transformació digital de l’Administració pública, però també les fortaleses, lligades a la proximitat i la capacitat d’anticipació.

Quines són les característiques de les emergències complexes? En primer lloc, són més imprevisibles i les seves causes es troben en el marc de fenòmens globals, de manera que, sense una bona governança multinivell, són molt difícils de controlar. A més, com que els seus efectes són diferencials segons el territori, també necessiten una gestió des de la proximitat.

En segon lloc, es caracteritzen perquè la pervivència del perill és més continuada, i tant la gestió de l’emergència com la recuperació s’allarguen en el temps. De la primera resposta tipus esprint (actuar de forma ràpida i eficaç per tal de controlar el risc) es passa a una marató amb diferents etapes. Per fer-hi front, no només cal activar els serveis d’emergència, sinó que les accions de mitigació del risc s’han de combinar simultàniament amb accions de compensació i de transformació que impliquen altres coneixements i serveis.

En tercer lloc, les mesures de mitigació en aquest tipus d’emergències (per exemple, el confinament) necessiten l’acceptació social, ja que tenen efectes negatius en altres àmbits (per exemple, en el de l’activitat econòmica o el de la salut mental). Això comporta que una bona comunicació i gestió del risc esdevinguin claus.

Finalment, a causa de la major temporalitat, de la incapacitat de donar-hi respostes clares i dels seus efectes directes i indirectes, les emergències complexes tenen un efecte desestabilitzador de les societats, tot i que també impliquen un potencial transformador.

L’Ajuntament de Barcelona, com la resta d’administracions, no estava preparat per fer front a una emergència com la que hem viscut. Tanmateix, la covid-19 l’ha obligat a adaptar-se forçadament a una situació excepcional. L’adaptabilitat és fonamental en una crisi com aquesta, i requereix una adequació organitzativa a la nova situació sense entrar en col·lapse, garantint el manteniment de les funcions bàsiques del consistori i alhora donant resposta a les noves demandes. De l’adaptabilitat es poden diferenciar quatre grans àmbits: el regulatiu, el de la presa de decisions, el del lideratge i el de la capacitat institucional.

La descentralització dels plans de contingència

L’existència d’una estructura directiva i gerencial professionalitzada, acostumada a les tasques de direcció, coordinació i gestió de recursos humans i materials, explica també la capacitat institucional per fer front a aquest tipus d’emergències. En aquests comandaments també s’ha concentrat, però, bona part de l’estrès organitzatiu.

La realització de plans de contingència de forma descentralitzada a escala de gerència, ens i districtes ha facilitat la ràpida planificació, adequant-los a cada àmbit de forma específica. Caldria, però, una avaluació més profunda sobre la manera de millorar aquest mecanisme de cara a futures emergències complexes, determinant què ha estat útil i què no en aquests plans de contingència. I també una revisió dels serveis declarats essencials, independentment de si s’operen de forma presencial o telemàtica.

Un motor per innovar

Podem afirmar que la crisi del coronavirus ha estat tant generadora com acceleradora d’innovacions dins de l’organització municipal i les seves polítiques. La crisi ha representat una finestra d’oportunitat tant per promoure canvis interns de gestió com per activar noves polítiques socials, educatives, de salut, econòmiques o urbanístiques.

Les innovacions introduïdes o accelerades durant la crisi de la covid-19 a l’Ajuntament de Barcelona, més que no pas consistir en una simple adaptació a una situació excepcional, reforcen moltes de les característiques desitjables en una administració pública: agilitat, capacitat de resposta, lideratges col·lectius i distribuïts, posada en valor de les habilitats del personal municipal més enllà de les seves posicions, col·laboració amb altres agents per aconseguir un objectiu comú, més orientació a resultats que al compliment de procediments, capacitat d’experimentar noves solucions i escalar-les.

Cal, doncs, seguir treballant per institucionalitzar molts dels aprenentatges i de les innovacions assajades durant la crisi de la covid-19 per tal que l’Ajuntament de Barcelona esdevingui una organització més resilient davant les pròximes emergències complexes.

Nota
El contingut d’aquest article s’ha elaborat a partir dels resultats de l’estudi “La governança de l’emergència complexa de la covid-19: actuacions, adaptació organitzativa i innovacions de l’Ajuntament de Barcelona”.