¿Cómo enfrentarnos a una emergencia compleja?

Un agent de la Guàrdia Urbana aplaudeix els paradistes del Mercat d’Hostafrancs, que també li estan fent un reconeixement. © Ajuntament de Barcelona / Isaac Planella

La emergencia sanitaria y social producida por la crisis de la covid-19 ha significado un gran reto para la gestión pública municipal en Barcelona. La experiencia de la crisis en el Ayuntamiento ha mostrado sus debilidades, como la limitada transformación digital de la Administración pública, pero también sus fortalezas, como la capacidad de anticipación, la formación de liderazgos colectivos y distribuidos, o la colaboración con otros agentes para conseguir un objetivo común.

Los gobiernos locales se han convertido en fundamentales a la hora de mitigar los efectos de la pandemia de la covid-19 por su proximidad a las necesidades de la comunidad y su conocimiento del territorio (ver “The territorial impact of COVID-19: Managing the crisis across levels of government”; OCDE, 2020). Han contribuido decisivamente a reducir la propagación del virus, a garantizar los servicios públicos esenciales teniendo en cuenta las diferencias y desigualdades socioterritoriales, y a planificar y ejecutar al mismo tiempo las medidas de recuperación que se ajustan mejor a la realidad de cada municipio. Este ha sido un trabajo a menudo silencioso, siempre detrás del protagonismo del Gobierno central y de las comunidades autónomas.

La reacción del Estado español fue tardía, una vez detectada la transmisión comunitaria en Italia, como lo fue en el resto de países europeos y de la propia Unión Europea. En este contexto, el Ayuntamiento de Barcelona reaccionó con agilidad e incluso con anticipación. La respuesta municipal de Barcelona empezó el 26 de febrero, cuando el Ayuntamiento creó el Comitè de Coordinació i Seguiment del Pla de Contingència de la Covid-19. La aprobación del Decreto de Alcaldía, el 11 de marzo, que activaba la preparación de los planes de contingencia, se hizo dos días antes del Real Decreto que declaraba el estado de alarma. Entre las medidas urgentes tomadas, hay que destacar la habilitación de los pabellones Salud: el miércoles 25 de marzo se creaba el equipo para hacerlo posible y el domingo 29 ya se inauguraba, equipado y operativo, el primer pabellón anexo en el hospital de la Vall d’Hebron.

© Ajuntament de Barcelona / Isaac Planella El espacio deportivo del Pabellón Municipal de la Vall d’Hebron se convirtió en una extensión del Hospital de la Vall d’Hebron para atender a pacientes de covid-19 al principio de la pandemia. En la imagen, una reunión de coordinación del personal sanitario de este espacio en el Pabellón Salud Vall d’Hebron. © Ayuntamiento de Barcelona / Isaac Planella

El Ayuntamiento de Barcelona anunció un total de 176 actuaciones a lo largo de la primera oleada de la pandemia, hasta finales de julio de 2020. Mientras los servicios sanitarios acaparaban la atención social y mediática, el Ayuntamiento tuvo que actuar especialmente en los ámbitos de los servicios sociales (23% de las actuaciones); educación, cultura y deporte (19%); economía, comercio y turismo (19%). El objetivo primordial era mitigar la propagación de contagios, pero también ayudar a los colectivos y sectores más afectados por las medidas de control de la pandemia. Para cumplir estos objetivos se tuvieron que reordenar y generar nuevos servicios públicos, garantizando la seguridad de los propios trabajadores y trabajadoras municipales y de las empresas y entidades colaboradoras.

La emergencia ha supuesto un gran reto para la gestión pública municipal. Ha mostrado sus debilidades, como la limitada transformación digital de la Administración pública, pero también sus fortalezas, vinculadas a la proximidad y la capacidad de anticipación.

¿A qué nos hemos enfrentado?

Las emergencias a las que se había enfrentado el Ayuntamiento de Barcelona antes de la covid-19 habían tenido una temporalidad y una magnitud mucho más acotada en el tiempo o en el espacio. Pensemos en el temporal Gloria, el atentado en las Rambles o, si echamos la vista más atrás, en el derrumbe del barrio del Carmel por la construcción de la línea L5 del metro. Aunque fueron emergencias difíciles, no eran comparables con lo que hemos vivido en el último año y medio.

A pesar de que esta no es la primera pandemia que ha afrontado la humanidad, la emergencia y la crisis derivada de la covid-19 forman parte de un nuevo tipo de emergencias llamadas “complejas” (ver “Hacia un concepto y marco de gobernanza de emergencias complejas”; CGLU; Metropolis y LSE Cities, 2020). Lo serán también las próximas emergencias meteorológicas, energéticas o alimentarias que vendrán derivadas de la crisis climática.

¿Cuáles son las características de las emergencias complejas? En primer lugar, son más imprevisibles y sus causas se encuentran en el marco de los fenómenos globales, por tanto, sin una buena gobernanza multinivel, son muy difíciles de controlar. Además, como sus efectos son diferenciales según el territorio, también precisan de una gestión desde la proximidad.

En segundo lugar, se caracterizan porque la pervivencia del peligro es más continuada, y tanto la gestión de la emergencia como la recuperación se alargan en el tiempo. De la primera respuesta tipo esprint (actuar de forma rápida y eficaz para controlar el riesgo) se pasa a una maratón con diferentes etapas. Para afrontarlas, no solo hay que activar los servicios de emergencia, sino que las acciones de mitigación del riesgo se tienen que combinar simultáneamente con acciones de compensación y de transformación que implican otros conocimientos y servicios.

© Ajuntament de Barcelona / Clara Soler Chopo Un bombero habla con uno de los voluntarios de TMB que ya se encuentra en el autobús solidario. La labor de estos voluntarios consistía en el traslado de pacientes afectados por la covid-19 y dados de alta hospitalaria, pero con indicación médica de confinamiento en espacios específicos no domiciliarios. © Ayuntamiento de Barcelona / Clara Soler Chopo

En tercer lugar, las medidas de mitigación en este tipo de emergencias (por ejemplo, el confinamiento) necesitan la aceptación social, ya que tienen efectos negativos en otros ámbitos (por ejemplo, en el de la actividad económica o el de la salud mental). Eso comporta que una buena comunicación y gestión del riesgo sean claves.

Finalmente, a causa de la mayor temporalidad, de la incapacidad de dar respuestas claras y de sus efectos directos e indirectos, las emergencias complejas tienen un efecto desestabilizador de las sociedades, aunque también implican un potencial transformador.

El Ayuntamiento de Barcelona, como el resto de administraciones, no estaba preparado para enfrentarse a una emergencia como la que hemos vivido. Pero la covid-19 lo ha obligado a adaptarse forzosamente a una situación excepcional. La adaptabilidad es fundamental en una crisis como esta, y requiere una adecuación organizativa a la nueva situación sin entrar en colapso, garantizando el mantenimiento de las funciones básicas del consistorio y a la vez dando respuesta a las nuevas demandas. De la adaptabilidad se pueden diferenciar cuatro grandes ámbitos: el regulativo, el de la toma de decisiones, el del liderazgo y el de la capacidad institucional.

Asegurar y adaptar el orden jurídico en la excepcionalidad

En organizaciones sujetas al derecho público, como el Ayuntamiento de Barcelona, es fundamental garantizar el orden jurídico en el funcionamiento interno. La emergencia comportó una modificación importante del orden vigente debido a la declaración del estado de alarma. Para adecuarse a la nueva situación de excepcionalidad jurídica, se tuvo que modificar la regulación de la organización: la determinación de servicios esenciales y servicios no esenciales; la elaboración de los planes de contingencia; la adopción del teletrabajo, y la modificación de los procesos administrativos vinculados a la compra, la contratación pública y las subvenciones.

Asegurar una producción normativa que se adaptara a la evolución de la emergencia fue una de las necesidades fundamentales para asegurar el buen funcionamiento de la organización. Este hecho se concretó en la necesidad de ir ajustando los decretos ya aprobados, como en el caso del decreto de organización interna o los de contratación pública.

Grupos de trabajo por misiones

Debido a las características de la emergencia compleja, los servicios de emergencia (guardia urbana, bomberos, protección civil) cedieron centralidad en los espacios de decisión en favor de otros más plurales y transversales. En nuestro caso fue el Comitè de Coordinació i Seguiment del Pla de Contingència de la Covid-19 el principal espacio de pilotaje de la emergencia del Ayuntamiento de Barcelona.

© Ajuntament de Barcelona / Laura Guerrero Dos miembros de los Servicios Sociales conversan con personas sin hogar acampadas alrededor del Palau d’Esports de la calle Lleida, muy cerca del Pabellón Fira n.º 7 que se habilitó para acoger, durante el confinamiento, a personas sin techo. © Ayuntamiento de Barcelona / Laura Guerrero

Una característica clave para afrontar la emergencia con agilidad fue la creación de grupos de trabajo específicos (llamados “oficinas”) con gran capacidad de colaboración con la Generalitat de Cataluña en aquellos ámbitos en que era necesario. La mayor parte de las oficinas no respondía a estructuras preexistentes del Ayuntamiento y eran equipos creados específicamente para cumplir la misión que tenían asignada, ya fuera montar extensiones hospitalarias en equipamientos deportivos, contener la propagación de la pandemia en las residencias geriátricas o garantizar la reapertura de los equipamientos municipales con condiciones de seguridad. Todas las oficinas han estado fuertemente orientadas a resultados, formadas por equipos multidisciplinarios y con una gran autonomía de decisión, gestión y ejecución una vez fijada su misión.

El conocimiento instalado de la Agencia de Salud Pública de Barcelona ha resultado también esencial, tanto en el Comitè covid-19 como en los grupos de trabajo que lo han requerido, para reducir la incertidumbre y fortalecer la capacidad de anticipación a la hora de tomar decisiones.

Liderazgo y comunicación desde la empatía y la proximidad

Tener un liderazgo capaz de priorizar y de alinear toda la organización hacia unos objetivos claros se vuelve básico en entornos de crisis. Y lo es también hacerlo desde la empatía, entendiendo las situaciones personales de desconcierto, miedos y malestares, y señalando una salida positiva a la crisis. Este ha sido precisamente el mensaje principal de la gerencia municipal al conjunto de la organización a través de los diferentes canales de comunicación interna. Las crisis son también momentos de expresión de solidaridad, de esfuerzo colectivo y de motivación individual que hay que vehicular. La habilitación de una bolsa interna de voluntarios y voluntarias ha sido una novedad y un modo de vehicular la solidaridad dentro de la organización.

La gobernanza de la emergencia ha hecho evidente el rol de liderazgo que pueden llegar a adquirir las gerencias de distrito, no tan solo a la hora de implementar sino también de generar conocimiento y tomar decisiones más precisas en cada territorio. Por otro lado, si bien la descentralización en áreas, entes y distritos propia del Ayuntamiento de Barcelona ha sido un punto fuerte en la ejecución y la agilidad de la respuesta, la fragmentación de la información que esto supone ha representado también una dificultad en la gestión, especialmente durante el inicio de la pandemia.

© Ajuntament de Barcelona / Clara Soler Chopo Una señora mayor abre la puerta al repartidor del programa “Àpats en companyia” del Ayuntamiento de Barcelona, que le acerca el paquete de comida con guantes. El Ayuntamiento reforzó en un 30% el conjunto de programas de comidas para personas vulnerables desde el inicio de la pandemia. © Ayuntamiento de Barcelona / Clara Soler Chopo

La descentralización de los planes de contingencia

La existencia de una estructura directiva y gerencial profesionalizada, acostumbrada a las tareas de dirección, coordinación y gestión de recursos humanos y materiales, explica también la capacidad institucional para hacer frente a este tipo de emergencias. En estos mandos también se ha centrado una buena parte del estrés organizativo.

La realización de planes de contingencia de forma descentralizada en el ámbito de la gerencia, entes y distritos ha facilitado la rápida planificación, adecuándolos a cada ámbito de forma específica. Pero es necesaria una evaluación más profunda sobre el modo de mejorar este mecanismo para futuras emergencias complejas, determinando qué ha sido útil y qué no en estos planes de contingencia. Y también una revisión de los servicios declarados esenciales, independientemente de si operan de forma presencial o telemática.

La (limitada) transformación digital de la Administración

Más allá de la falta de material de protección en los inicios de la crisis, el principal escollo ha sido, sin duda, que la organización no estaba preparada para el trabajo a distancia. Ni los procesos estaban plenamente digitalizados, ni la plantilla disponía de la formación ni de los equipos necesarios, ni la infraestructura tecnológica del Ayuntamiento estaba preparada para el trabajo en remoto en las dimensiones que requería la situación. Este factor ha sido un limitador importante de la capacidad de trabajo de la organización para seguir realizando gran parte de las funciones habituales.

El enorme esfuerzo del Institut Municipal d’Informàtica y el autoaprendizaje por parte de los trabajadores y las trabajadoras municipales permitieron superar las dificultades iniciales, aunque hay que seguir profundizando en la transformación digital del Ayuntamiento.

Un motor para innovar

Podemos afirmar que la crisis del coronavirus ha sido tanto generadora como aceleradora de innovaciones dentro de la organización municipal y sus políticas. La crisis ha representado una ventana de oportunidad tanto para promover cambios internos de gestión como para activar nuevas políticas sociales, educativas, de salud, económicas o urbanísticas.

Las innovaciones introducidas o aceleradas durante la crisis de la covid-19 en el Ayuntamiento de Barcelona, más que consistir en una simple adaptación a una situación excepcional, refuerzan muchas de las características deseables en una administración pública: agilidad, capacidad de respuesta, liderazgos colectivos y distribuidos, puesta en valor de las habilidades del personal municipal más allá de sus posiciones, colaboración con otros agentes para conseguir un objetivo común, más orientación a resultados que al cumplimiento de procedimientos, capacidad de experimentar nuevas soluciones y escalarlas.

Hay que seguir trabajando para institucionalizar muchos de los aprendizajes y de las innovaciones ensayadas durante la crisis de la covid-19 para que el Ayuntamiento de Barcelona se convierta en una organización más resiliente ante las próximas emergencias complejas.

 

Nota
El contenido de este artículo se ha elaborado a partir de los resultados del estudio “La governança de l’emergència complexa de la covid-19: actuacions, adaptació organitzativa i innovacions de l’Ajuntament de Barcelona”.

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