Gobernanza metropolitana: modelos y elementos clave

Il·lustració © Ana Yael Zareceansky. Una persona llança una xarxa de pescar. La xarxa és un mapa de ciutats.

El gobierno de las áreas metropolitanas es una cuestión recurrente en la agenda política. No existe una fórmula única porque cada metrópoli tiene, por razones históricas y políticas, sus particularidades. El debate sobre qué modelo hay que aplicar a menudo es polémico porque entran en conflicto ideologías, intereses y varias maneras de concebir el espacio metropolitano. Para abordar la gobernanza metropolitana, es necesaria una visión compartida de todos los actores implicados.

Según el último informe de Naciones Unidas, el 55 % de la población mundial vive actualmente en áreas urbanas, y se prevé que este porcentaje llegue al 68 % en 2050. En Europa, la población urbana representa el 75 % de la población total. Por consiguiente, asuntos tan importantes como por ejemplo la cohesión social o la lucha contra el cambio climático se convierten en retos a escala urbana y metropolitana. La aprobación de la Agenda 2030 y de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (2015), como también de la Agenda Urbana mundial y europea (2016), ponen de manifiesto la relevancia de la cuestión urbana. El gobierno de las áreas y regiones metropolitanas es un tema recurrente en la agenda política. Como apuntan numerosos documentos y trabajos académicos, como los de Heinelt y Kübler (2005) y el de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU, 2016), existen múltiples modelos de gobernanza metropolitana y no hay una fórmula adecuada para todos (ninguno one-size-fits-all).

En efecto, cada metrópoli tiene, por razones históricas y políticas, sus particularidades y forma de gobernanza. Sin embargo, podemos diferenciar cuatro modelos principales de gobernanza metropolitana en función de su grado de institucionalización (OCDE, 2015; y Tomàs, 2017), es decir, según el tipo de soluciones institucionales realizadas:

1. En un extremo, están los gobiernos metropolitanos o estructuras creadas especialmente para afrontar los retos metropolitanos: a un nivel —después de la fusión de municipios o con una designación de “ciudad metropolitana” (Toronto, Tokio)— o a dos niveles —manteniendo los municipios pero con un grado de coordinación metropolitana (Lyon, Montreal, Portland).

2. En el otro extremo, modelos poco institucionalizados basados en la cooperación voluntaria de municipios, ya sea a través de una mancomunidad o asociación de municipios o mediante la planificación estratégica (Poznan, Ámsterdam).

3. Con un grado mediano de institucionalización, hay agencias metropolitanas sectoriales —para gestionar o planificar un solo servicio como el transporte público, el medio ambiente, la policía, etc. (Valencia, Bilbao, Nueva York).

4. Y, finalmente, el modelo de coordinación vertical, en el que las políticas metropolitanas no son realizadas por un ente específicamente metropolitano, sino de facto por otros ámbitos de gobierno que ya existen —una región, una provincia, un condado, etc. (Madrid, Copenhague, Berlín).

A la práctica, los modelos de gobernanza metropolitana varían según la tradición de cooperación, las alianzas políticas, las relaciones entre ámbitos de gobierno y la configuración local de los actores públicos y privados. Estos equilibrios modulan el tipo de gobernanza, que evoluciona con el tiempo. Hay muchos ejemplos de aglomeraciones que tienen un modelo de gobernanza metropolitana más o menos institucionalizado según las etapas: de gobierno metropolitano se pasa a agencias sectoriales, de un plan estratégico a la cooperación entre municipios, etc. Un buen ejemplo de esta evolución es Barcelona: la abolición de la Corporación Metropolitana de Barcelona dio lugar a la creación de varias agencias sectoriales, que convivieron en el tramo final con un ejercicio de planificación estratégica a escala metropolitana, que culminó en 2010 con la creación del Área Metropolitana de Barcelona.

A partir del caso europeo, se constata que en la mayoría de áreas metropolitanas existe una fragmentación institucional y que prevalecen los modelos con un grado mediano de institucionalización; los gobiernos metropolitanos fuertes y la asociación voluntaria de municipios son minoritarios. Esta tendencia se puede extrapolar en los países de la OCDE, donde el 51 % de las áreas metropolitanas cuenta con algún tipo de ente metropolitano pero sin capacidad de regulación, y solo el 18 % tiene autoridades metropolitanas con poderes (OCDE, 2015). A pesar de todo, en Europa en los últimos cinco años se han creado, a iniciativa estatal, nuevos gobiernos metropolitanos con poderes limitados —por ejemplo en Francia, Italia, Inglaterra, Portugal o Polonia. No es ese el caso español, donde la capacidad de crear instituciones metropolitanas es competencia de las comunidades autónomas. En este contexto, Barcelona es la única área metropolitana que existe formalmente.

Cuatro cuestiones clave

En cualquier caso, todos los modelos de gobernanza tienen que tratar cuatro cuestiones clave: las competencias, la financiación, la representación democrática y la participación ciudadana, y las relaciones multinivel (horizontales y verticales). A continuación, analizamos brevemente cada uno de estos puntos.

En primer lugar, como subraya la Declaración de Montreal sobre las áreas metropolitanas —aprobada en octubre de 2015 en el marco de los trabajos preparatorios de Habitat III—, no hay un reconocimiento político de las áreas metropolitanas: estas no tienen las competencias necesarias para poder dar respuesta a los retos urbanos. En efecto, en la mayoría de casos sus competencias son relativas a las hard policies (urbanismo, transporte público, infraestructuras, medio ambiente), mientras que las relacionadas con las soft policies (educación, sanidad, servicios sociales, desarrollo económico) son menos frecuentes. Además, se trata en la mayoría de casos de competencias compartidas con otros niveles de gobierno (local, regional o estatal). Otro elemento clave de la gobernanza metropolitana es el carácter vinculante o no de las decisiones tomadas; por ejemplo, el hecho de que las acciones fijadas por un plan de urbanismo metropolitano sean obligatorias o no para los municipios. Sin este carácter exclusivo y vinculante es muy difícil poder aportar soluciones a una escala metropolitana.

Il·lustració © Ana Yael Zareceansky. Una clau de gorja. En l'extrem de les dents, hi penja una xarxa. En l'altre extrem, sobre cap de la clau, hi ha una persona diminuta de peu. © Ana Yael Zareceansky

En segundo lugar, la financiación determina en gran medida el margen de autonomía. No solo en relación con los recursos materiales (la cantidad), sino respecto a la fuente de esta financiación (propia o por otras vías). Uno de los problemas de las áreas metropolitanas es la insuficiencia de recursos financieros para poder afrontar los retos urbanos. De esta forma, hay poca autonomía fiscal, puesto que la mayor parte de recursos son transferencias de otros ámbitos administrativos y frecuentemente con carácter finalista (para prestar un servicio en concreto). Además, pocas áreas metropolitanas cuentan con instrumentos fiscales para poder desarrollar políticas inclusivas y basadas en la sostenibilidad y la solidaridad (como el tax-base sharing o redistribución fiscal en el territorio metropolitano) (Slack, 2017).

En tercer lugar, está la cuestión de la representación democrática y la participación ciudadana. Las ciudades tienen tres dimensiones: urbe (el medio físico), polis (las instituciones políticas) y civitas (la ciudadanía) (Capel, 2007). Estas están desajustadas, porque en la mayoría de casos no existen instituciones representativas en un territorio más amplio que el municipio de residencia, en un espacio metropolitano donde la gente desarrolla su vida cotidiana. En algunos (pocos) casos, las áreas metropolitanas disponen de gobiernos metropolitanos, de elección directa e indirecta. En general, predominan los modelos de elección indirecta, en los que los alcaldes y concejales forman parte de la estructura metropolitana como representantes del municipio donde han sido elegidos (como Barcelona, y también en las estructuras metropolitanas italianas, portuguesas y francesas). En Europa los ejemplos de elección directa a escala metropolitana son escasos y tienen características diferentes: en algunos casos se hace la elección directa de la alcaldía (Manchester y Liverpool), en otros de la asamblea (Stuttgart) o de ambas (Londres y Hannover). El ámbito metropolitano no destaca por una mayor participación electoral, sino que se sitúa en la línea de la participación a escala municipal, que, según el contexto (en especial en Inglaterra), es muy baja (Tomàs, 2018).

Finalmente, el último elemento clave hace referencia a cómo se sitúan las áreas metropolitanas en un entorno de gobernanza multinivel, donde hay relaciones horizontales y verticales. En efecto, las aglomeraciones urbanas se han erigido como actor político que teje sus propias redes internacionales, como Metropolis (Asociación Mundial de las Grandes Metrópolis), CGLU (Ciudades y Gobiernos Locales Unidos), Medcities (Red de Ciudades del Mediterráneo) o EMA (Autoridades Metropolitanas Europeas). Este intercambio de experiencias y de buenas prácticas puede servir para estimular políticas en otras áreas urbanas, y también percibir la problemática metropolitana a escala mundial. En las relaciones horizontales hay que tener en cuenta también de qué forma se relacionan las autoridades locales y metropolitanas con el sector privado. Por ejemplo, el desarrollo de sectores como el turismo o las smart cities pone a prueba la capacidad de gobernanza metropolitana. En este sentido, y relacionado con el punto anterior, hay dos interpretaciones de las oportunidades del ámbito metropolitano para mejorar la democracia. Según una visión pesimista, la mayor implicación del sector privado en las políticas metropolitanas comporta una menor transparencia y rendimiento de cuentas. Según una lectura optimista, la apertura de la toma de decisiones a otros actores (públicos y privados) y la introducción de mecanismos participativos representan una oportunidad para implicar a la ciudadanía y mejorar la calidad de la democracia.

Aparte de las relaciones horizontales (con otras metrópolis o actores), la gobernanza de las áreas metropolitanas se ve afectada por las relaciones verticales, es decir, por las relaciones con otros niveles de gobierno (regional, estatal). En este sentido, es importante la consideración política y jurídica del municipio o del ámbito metropolitano: si es un ámbito de gobierno importante (con competencias y financiación), si tiene un papel destacado en la política del país (participación elevada en las elecciones), etc. Para entender las relaciones verticales, también es clave el peso de la aglomeración en el conjunto de la región o país (según su estructura política, más o menos descentralizada). Evidentemente, la creación de instituciones metropolitanas con fuertes poderes (autonomía jurídica y fiscal) y legitimidad democrática (elección directa de sus representantes) no se realiza en la nada, sino en una estructura política ya existente. La razón principal por la que no se crean gobiernos metropolitanos poderosos es la resistencia política que genera este tipo de intervención, tanto por parte de los municipios como por otros ámbitos de gobierno ya existentes, como las provincias, las regiones o el mismo gobierno central. Pocos gobiernos se atreven a crear autoridades metropolitanas que agrupen a la mayor parte de la población del país y/o que sean su capital. En los casos en que se ha hecho, se las ha dotado de poderes limitados (de gestión, ejecución y planificación) en campos muy concretos (sobre todo el transporte, el medio ambiente, el ordenamiento del territorio y el desarrollo económico). Por esta razón, las estrategias cooperativas y en forma de red aparecen a menudo como una opción más factible políticamente.

Una visión compartida

En resumen, la gobernanza metropolitana comprende aspectos muy diversos: el encaje del ámbito metropolitano en la estructura político-administrativa de la región o del país; el papel de los municipios y de sus líderes políticos, o la cooperación entre los diversos actores del área metropolitana (administraciones, empresas, universidades, ciudadanía, asociaciones, etc.). El debate y la aplicación de modelos de gobernanza son a menudo polémicos, porque entran en conflicto ideologías, intereses y maneras diversas de concebir el espacio metropolitano. La gobernanza metropolitana pasa por saber crear una visión compartida de todos los actores implicados. A menudo, el fracaso o el éxito de las diversas fórmulas de gobernanza se entiende por las actitudes de los representantes metropolitanos y pasa por la voluntad de cooperar y de encontrar un mínimo común denominador a favor del interés general. En definitiva, para poder encarar los retos urbanos del siglo xxi son elementos clave tanto la cooperación a escala metropolitana como la dotación de las herramientas institucionales, políticas y financieras necesarias.

Referencies bibliográficas

Capel, H. (2007). “El debate sobre la construcción de la ciudad y el llamado ‘Modelo Barcelona’”, Scripta Nova XI (233), 15 de febrero de 2007.

CGLU (2016). GOLD IV Report: Co-creating the urban future. Edition 2016.

Heinelt, H.; Kübler, D. [dir.] (2005). Metropolitan Governance: Capacity, democracy and the dynamics of place. Londres, Routledge.

OCDE (2015). Governing the City. París, OECD Publishing.

Slack, E. (2017). “How Much Local Fiscal Autonomy Do Cities Have? A Comparison of Eight Cities Around the World”. IMFG Perspectives Paper, 19. Toronto, Universidad de Toronto.

Tomàs, M. (2018). “Els governs metropolitans d’elecció directa. Reflexions per a l’Àrea Metropolitana de Barcelona”, Revista Papers, 61: 52-59.

Tomàs, M. (2017). “Explaining Metropolitan Governance. The Case of Spain”, Raumforschung und Raumordnung, 75 (3): 243-252.

Publicaciones recomendadas

  • Penser métropolitain? La bataille politique du Grand MontréalPresses de l’Université du Québec, 2012.
  • Governar la Barcelona real: Pasqual Maragall i el dret a la ciutat metropolitanaFundació Catalunya Europa, 2017

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