Polítiques públiques contra la segregació urbana

Il·lustració © Ana Yael Zareceansky. Dues dones a l'interior d'un laberint fet de vegetació. Cadascuna es troba en un punt que no veu a l'altra i cadascuna talla les plantes amb un talla gespa.

La tendència a la segregació residencial dels grups socials es dona, en major o menor mesura, a totes les ciutats, també a la nostra. Caldria situar les desigualtats socioespacials a l’agenda política del país i recuperar polítiques públiques abandonades, com ara la Llei de barris. Es necessiten plantejaments transversals, cooperatius i participatius, i un enfocament metropolità en la lluita contra la segregació.

Les desigualtats socials acostumen a tenir una forta projecció en l’espai de les metròpolis. Els diferents grups socials tendeixen a distribuir-se en diferents barris dins d’una ciutat i en diferents municipis metropolitans en funció del seu nivell de renda i d’altres variables, com ara el lloc de naixement, l’edat o els estils de vida. La tendència a la segregació residencial dels grups socials es dona, en major o menor mesura, a totes les ciutats i en diferents moments històrics, com a resultat de la combinació de dos tipus de desigualtats consubstancials al procés d’urbanització capitalista: les desigualtats socials de renda i les desigualtats territorials en el valor del sòl i de l’habitatge. La població amb un nivell de renda més alt disposa de més capacitat d’elecció del seu lloc de residència, i es concentra territorialment en aquells espais urbans amb millor dotació d’espais, d’equipaments, d’infraestructures, d’accessibilitat, etc. La població amb un nivell de renda més baix, en canvi, té menor capacitat de tria i sovint es veu confinada a les àrees urbanes on el preu de l’habitatge és més accessible i la qualitat de l’entorn urbà, inferior.

El fenomen que acabem d’esmentar es dona, en major o menor mesura, a les metròpolis de qualsevol indret del món. La manera com es produeix i la seva rellevància social, en canvi, no són les mateixes arreu. Igual que la intensitat de les desigualtats socials (mesurada, per exemple, mitjançant el coeficient de Gini) és força variable segons el lloc i els moments històrics, la intensitat de la segregació urbana en funció del nivell de renda també és molt desigual en el temps. En un extrem, trobem àrees metropolitanes amb alts nivells de desigualtat social i una molt alta segregació residencial de la població per nivell de renda. En un altre extrem, trobem metròpolis amb nivells relativament més baixos de desigualtat social i major integració territorial entre els grups socials.

La mesura del grau de desigualtat social i de segregació urbana esdevé una qüestió crítica per a la comprensió de la configuració socioespacial de les metròpolis. Com també ho és comprendre quins efectes té aquesta configuració en les mateixes dinàmiques de la desigualtat social. Això és així perquè la distribució territorial de la població, segons la seva renda i la qualitat dels entorns residencials de les diferents àrees urbanes, pot ser un important factor de reproducció i d’agreujament de les desigualtats socials. La literatura sobre els anomenats “efectes de zona” (zone effects) mostra de quina manera el lloc de residència de les persones arriba a determinar-ne les oportunitats educatives, laborals o de salut, entre altres aspectes. Però també posa de manifest que les polítiques públiques poden tenir un paper cabdal en la moderació (o en l’agreujament) de les desigualtats.

La recerca duta a terme en els darrers anys per l’Institut de Govern i Polítiques Públiques i el Departament de Geografia de la Universitat Autònoma de Barcelona, iniciada a partir del projecte “Barris i crisi”, ens ha permès aprofundir en el coneixement de l’evolució de la segregació urbana en els diferents àmbits territorials de Catalunya entre 2001 i 2011, període que comprèn el cicle d’expansió econòmica, demogràfica i immobiliària dels primers anys del mil·lenni i l’esclat posterior de la crisi immobiliària i financera a partir de 2007. L’estudi s’ha basat en la combinació de diferents tipus de metodologies estadístiques i cartogràfiques centrades en l’evolució del comportament de diferents variables socials (atur i població estrangera) i urbanístiques (preu i grandària de l’habitatge) en l’àmbit de la secció censal per als set àmbits territorials de Catalunya vigents en el moment de fer l’estudi (Alt Pirineu i Aran, Camp de Tarragona, Comarques Centrals, Comarques Gironines, Metropolità de Barcelona, Ponent –Terres de Lleida– i Terres de l’Ebre). A més a més, les observacions de caire quantitatiu han estat complementades amb diferents estudis de cas de naturalesa qualitativa.

Il·lustració © Ana Yael Zareceansky. Diversos bancs que troem a places o parcs. En el centre un home i una dona. Cadascun col·loca un banc al costat del de l'altra persona. © Ana Yael Zareceansky

Del conjunt d’aquesta recerca s’extreuen algunes conclusions de rellevància per al debat sobre les polítiques socials i urbanes en el context de la (post)crisi, que es poden resumir en cinc punts principals:

1. El caràcter estructural de la segregació urbana, que ja era significativa a l’inici del període estudiat per a totes les variables analitzades i que, per tant, és un fenomen que no neix amb l’esclat de la crisi, sinó que la precedeix.

2. L’existència d’uns nivells relativament baixos de segregació, sobretot si ens comparem amb països (com ara França) que, malgrat tenir un índex de Gini inferior al de Catalunya, presenten una tendència a la segregació residencial de la població força més marcada que aquí.

3. La tendència a l’agreujament de la segregació urbana en la totalitat del territori de Catalunya, particularment la relativa a les variables socials (població estrangera i atur), més que no pas a les variables urbanístiques (preu i grandària de l’habitatge), que mantenen valors més estables.

4. La tendència al creixement de la segregació urbana no només entre la població de menor renda, sinó també, i molt especialment, entre la població més benestant, fet que assenyala la insuficiència d’una interpretació de la segregació centrada només en els sectors socialment més desafavorits.

5. El caràcter marcadament metropolità de la segregació urbana, de manera que les diferències intermunicipals poden arribar a ser més significatives que no pas les diferències entre barris dins d’un mateix municipi.

Cadascuna d’aquestes observacions té implicacions significatives per a les polítiques públiques. Segons es desprèn dels resultats de la recerca, cal tornar a col·locar el tema de les desigualtats socioespacials a l’agenda política del país i recuperar polítiques públiques abandonades, com ara la Llei de barris. És necessari adoptar una mirada territorial en el conjunt de polítiques de benestar social (salut, educació, ocupació, cultura, etc.) i fer un esforç per contrarestar les desigualtats de partida en aquests àmbits entre el conjunt d’àrees urbanes. Es fa evident la necessitat d’enfocaments transversals, cooperatius i participatius en les polítiques urbanes, i la conveniència d’un enfocament metropolità en les polítiques contra la segregació.

Aquesta última observació resulta particularment significativa en el marc de la discussió d’aquest número de Barcelona Metròpolis i connecta amb la consideració que hem fet abans sobre el caràcter metropolità de la segregació. Com ja hem remarcat, les desigualtats més significatives operen entre municipis i no només entre barris. Així com trobem municipis especialitzats en la residència de segments de població de renda molt alta, d’altres tendeixen a concentrar població de rendes força més baixes. Els primers tenen una major capacitat de despesa pública per atendre unes necessitats de la població que són menors. En canvi, els segons tenen menys capacitat de despesa pública per fer front a unes necessitats socials més intenses. La capacitat fiscal municipal en l’àmbit metropolità adopta, doncs, un caràcter regressiu, cosa que provoca que la població amb més nivell de renda gaudeixi d’uns serveis i d’uns equipaments públics de força més qualitat que no pas els de la població de renda més baixa. I, més concretament, la capacitat dels municipis per fer front a les necessitats dels seus barris més desafavorits és menor justament on aquest tipus d’entorns urbans són més nombrosos i les seves necessitats més intenses.

En el marc del debat sobre el paper de les ciutats en la globalització, s’ha posat en relleu la importància dels governs locals com a agents promotors del benestar de la ciutadania i, fins i tot, de la reconstrucció de drets socials avui amenaçats. Connectant amb la llarga tradició del municipalisme en el nostre país, creix la reivindicació d’una descentralització més gran que reforci les competències i els recursos amb gestió municipal. Convé recordar, però, que la grandària i la capacitat institucional dels municipis per fer front a les problemàtiques socials de la població són molt desiguals i que, en absència d’unes polítiques compensatòries, la descentralització pot agreujar les diferències intermunicipals i la desigualtat d’oportunitats socials de la població. L’enfortiment de la governança metropolitana pot ser una bona estratègia per complementar i contrarestar aquests possibles efectes perversos de la descentralització. Per tal que aquesta escala metropolitana pugui desenvolupar el paper redistributiu esmentat, però, s’haurien de donar, almenys, dues condicions imprescindibles: que les institucions metropolitanes incorporin la qüestió de la desigualtat social i territorial a les seves agendes, i que les institucions metropolitanes assumeixin el repte de la redistribució de recursos a favor dels municipis més desafavorits. Un pla de barris a escala metropolitana, similar a la Llei de barris a escala catalana o al “Pla de barris de Barcelona”, podria ser una bona estratègia per començar a explorar les possibilitats i els resultats d’aquesta nova política de cohesió social i territorial a la metròpolis de Barcelona.

Publicacions recomanades

  • Llibre: Ismael Blanco / Oriol Nel·lo. Barrios y crisis. Crisis económica, segregación urbana e innovación social en Cataluña. Tirant, 2018Barrios y crisis. Crisis económica, segregación urbana e innovación social en CataluñaTirant, 2018
  • Llibre: Ismael Blanco / Oriol Nel·lo. Cities in the 21st Century. Routledge, 2016Cities in the 21st CenturyRoutledge, 2016
  • Llibre: Ismael Blanco / Oriol Nel·lo. La ciudad en movimiento: Crisis social y respuesta ciudadana. Díaz & Pons, 2015La ciudad en movimiento: Crisis social y respuesta ciudadanaDíaz & Pons, 2015